Valokiilassa

Onko kaupunkien ja kuntien välinen tulojen tasaus ajan tasalla?

Sanna Lehtonen

Kuntien välisiä eroja tasataan valtionosuusjärjestelmällä. Kustannusten ja tulojen tasaukset sisältävä järjestelmä ei kerää kehuja Uudellamaalla, jonka kaupungit ja kunnat vastaavat lähes kokonaisuudessaan kuntien välisen tasauksen rahoituksesta.

Kuntien välisen tasauksen tarve on sinällään yleisesti hyväksytty. Tasausta tarvitaan, koska kaikille kansalaisille on taattu riittävät peruspalvelut, vaikka kaupungit ja kunnat eroavat ikä- ja kustannusrakenteeltaan ja tuloiltaan. Valtionosuus ja siihen sisältyvät tasausmekanismit takaavat sen, että myös heikon verotulon kunnilla, joissa palvelujen järjestämisen kustannukset ovat korkeat suuremmasta palvelutarpeesta tai esimerkiksi pitkistä etäisyyksistä johtuen, on mahdollisuus järjestää lailla niille säädetyt peruspalvelut kuntalaisilleen kohtuullisella veroasteella.

Kunnat eroavat väestörakenteeltaan, tuloiltaan ja tulevaisuuden suunnaltaan, ja erilaistuminen kiihtyy. Mitä enemmän kunnat erilaistuvat, sitä suuremmaksi kuntien välisen tasauksen tarve kasvaa. Vaikka tasauksen tarpeesta on yhteneväinen ymmärrys, sen suuruus ja laajuus ovat poliittisia arvovalintoja.

Ensin annetaan ja sitten otetaan – Kuntien välisiä eroja tasataan kahdella eri tavalla

Valtionosuusjärjestelmällä valtio rahoittaa kansalaisten peruspalveluita noin 9 miljardilla eurolla joka vuosi. Kuntien valtionavut ovat noin viidennes valtion vuosittaisista kokonaismenoista. Valtionosuutta ei jaeta kaupungeille ja kunnille yhtä suurina erinä, vaan järjestelmä myös tasaa kuntien välisiä eroja.
Rakenteellisesti Suomen valtionosuusjärjestelmä koostuu kolmesta osasta (kuvio 1),
1. Kustannuserojen tasauksesta,
2. Tulopohjan tasauksesta ja
3. Muista eristä.

Kuvio 1. Kuntien valtionosuusjärjestelmä on rakenteeltaan kolmiosainen. Kaksi ensimmäistä osaa ovat tasausta.

Valtionosuuslaskennan ensimmäisessä vaiheessa, kustannuserojen tasauksessa (1), jokaiselle kunnalle määritetään sekä kunnan väestön että alueen ominaisuuksiin perustuen yksilölliset laskennalliset kustannukset. Laskennallisiin kustannuksiin vaikuttavat mm. kunnan ikärakenne, sairastavuus ja vieraskielisen väestön määrä. Näistä peruspalvelujen laskennallisista kustannuksista valtio rahoittaa koko maan tasolla valtionosuusprosentin mukaisen osuuden, tällä hetkellä noin neljänneksen.

Valtionosuuslaskennan ensimmäisessä vaiheessa eli kustannuserojen tasauksessa jokaiselle Manner-Suomen 294 kunnalle kertyy oma setelipinonsa, joka on tarkoitettu peruspalvelujen järjestämiseen. Kustannuserojen tasauksella jaettavasta 7 200 miljoonasta Helsingin setelipinoon tulee 546 miljoonaa, Espoon 251 miljoonaa ja Vantaan pinoon 234 miljoonaa euroa. Uudenmaan kaupunkien ja kuntien kustannuserojen tasauksella saama euromäärä on yhteensä 1 568 miljoonaa euroa, noin viidennes koko maan yhteismäärästä vuonna 2020. Korkeinta kustannuserojen tasaus on Uudellamaalla Lapinjärvellä (1 687 €/as), Kauniaisissa (1 519 €/as) ja Raaseporissa (1 489 €/as).

Valtionosuuslaskennan toinen vaihe, tulopohjan tasaus (2), jakaa kuntien pinoihin jaettuja seteleitä uudelleen. Kunnallis- ja yhteisöveroilla mitattuna rikkaampien kuntien pinoista siirretään seteleitä (tasausvähennys) muille kaupungeille ja kunnille (tasauslisä). Lisäksi valtio osallistuu tuloiltaan heikompien kuntien tulojen täydennykseen noin puolella tasauksen kokonaismäärästä.

Vuonna 2020 tasauslisää saa 267 kuntaa yhteensä 1 460 miljoonaa euroa (kuvio 2). Valtio rahoittaa tästä 680 miljoonaa euroa. 27 kunnan valtionosuutta vähennetään tasausvähennyksellä, joiden yhteismäärä on –676 miljoonaa euroa. Tästä 16 Uudenmaan kunnan osuus on 97 prosenttia eli –654 miljoonaa euroa. Tasauslisien loppuosan (95 milj. €) rahoitukseen osallistuvat kaikki kunnat yhtä suurella osuudella (–17 €/as).

Kuvio 2. Tulopohjan tasauksesta valtio rahoittaa puolet. Toinen puolikas on kuntien välistä tasausta.

Erityisen suuri vaikutus tulopohjan tasauksella eli valtionosuuslaskennan toisella vaiheella on Uudenmaan kunnissa (kuvio 3). Ensimmäisessä vaiheessa Helsingille jaetusta 546 miljoonasta tulopohjan tasaus siirtää muille 374 (–68  %), Espoon 251 miljoonasta 168 (–67 %) ja Vantaalta 39 miljoonaa (–17 %). Prosentuaalisesti suurin muutos on Kauniaisissa, jossa Uudenmaan tasolla korkeasta kustannuserojen tasauksella lasketusta euromäärä (14,6 milj. €) vähenee peräti 98 prosenttia (–14,2 milj. €) tulopohjan tasauksessa. Asukaskohtaisesti tasaus lisää valtionosuutta Uudellamaalla eniten Myrskylässä (+724  €/as), Lapinjärvellä (+699 €/as) ja Pukkilassa (+616 €/as). Uusimaa on maakunnista ainoa, jossa kuntien tulotasausten summa on negatiivinen (kuvio 4).

Kuvio 3. Uudenmaan kaupunkien ja kuntien valtionosuuden muodostuminen vuonna 2020, €/asukas

Kuvio 4. Maakuntien kuntien valtionosuuden muodostuminen vuonna 2020, €/asukas

 

Valtionosuusjärjestelmän kolmanteen osaan kuuluvat muut erät (3) vähentävät jokaisen kunnan valtionosuuden määrää. Muita eriä ovat kunta-valtio-rahoitussuhteeseen vuosien aikana tehdyt muutokset, joiden tekninen maksatus on päätetty sisällyttää valtionosuusjärjestelmän yhteyteen. Tällaisia ovat esimerkiksi vuosien 2015, 2016 ja 2018 valtionosuusleikkaukset ja perustoimeentulotuen hallinnon ja maksatuksen siirto Kelalle vuonna 2017. Muiden erien huomioon ottamisen jälkeen Kauniaisten valtionosuuden lopullinen määrä kääntyy negatiiviseksi (–148 €/as) ja Helsingin (46 €/as) ja Espoon (90 €/as) hyvin lähelle nollaa. 

Myös vuoden 2020 mittavat määräaikaiset koronatuet sisältyvät järjestelmän kolmanteen erään, vaikka tässä tarkastelussa ne on jätetty määräaikaisuutensa ja poikkeusluonteensa vuoksi vertailujen ulkopuolelle.

Valtionosuusjärjestelmä, jolla valtion rahoitus kaupunkien ja kuntien lakisääteisiin tehtäviin ohjataan kunnille, sopii teknisesti kuntien välisen tasauksen toteutukseen. Valtionosuus – siis kustannuserojen tasauksen (1), tulojen tasauksen (2) ja muiden erien (3) summa – maksetaan kaupungeille ja kunnille kuukausittain kahtenatoista yhtä suurena eränä. Järjestelmän selkeyttä ja läpinäkyvyyttä olisi mahdollista lisätä erottamalla kolme erillistä osiota nykyistä paremmin toisistaan. Tämä lisäisi erityisesti ymmärrystä siitä, kuinka voimakkaasti valtionosuuteen sisältyvä tulopohjan tasaus todellisuudessa tasaa kuntien välisiä eroja.

Valtion rahoitusjärjestelmän tulee  kannustaa jokaista Suomen kuntaa  veropohjan vahvistamiseen

Valtionosuuteen sisältyvä tulojen tasaus ottaa huomioon kunnallisverotulot ja yhteisöveron tuoton. Kunnan kiinteistöverotulot ovat ydinvoimaloita lukuun ottamatta tasauksen ulkopuolella. Vuoden 2020 tulopohjan tasaus tehdään vuoden 2018 verotietojen perusteella. Tasattavaa verotuloa laskettaessa käytetään koko maan keskimääräistä veroprosenttia. Tämän laskennallisen menettelyn ansiosta yksittäisen kunnan veroprosentin muutoksella ei ole (juurikaan) vaikutusta kyseisen kunnan tasauksen määrään. Myöskään kiinteistöverossa tapahtuvat muutokset eivät nykyisellään vaikuta kunnan tasauksen määrään.

Sen sijaan veropohjassa ja yhteisöveron tuotossa tapahtuvat muutokset vaikuttavat kaupungin ja kunnan tulotasauksen määrään järjestelmästä johtuen muutaman vuoden viiveellä.

Helsingin veropohjan vahvistuminen 10 prosentilla (+1 400 milj. €) lisää sen tasausvähennystä ja siten pienentää Helsingin valtionosuutta –100 miljoonaa euroa. Vastaava kymmenyksen vahvistus Espoon veropohjassa (+700 milj. €) lisää tasausvähennystä –50 miljoonaa euroa ja Vantaalla (+400 milj. €) –30 miljoonaa euroa. Tulojen tasausjärjestelmän myötä tulopohjan vahvistumisesta yksittäisessä kunnassa hyötyvät valtionosuusjärjestelmään sisältyvän tulopohjan tasauksen takia siis kaikki muutkin kunnat.

Yhteisöveron tuoton vahvistumisen vaikutus tulojen tasaukseen on vielä suurempi. Kun yhteisöveron tuotto lisääntyy 10 prosentilla, lisää se Helsingin yhteisöveron tuottoa 60 miljoonaa, mutta samalla tasausvähennyksen kasvu pienentää sen valtionosuutta –20 miljoonaa euroa. Espoossa vastaava muutos lisää yhteisöveron tuottoa 12 miljoonaa, mutta valtionosuus pienenee –4,5 miljoonaa. Vantaalla vastaavat luvut ovat +7,6 ja –2,7 miljoonaa euroa.

Noin kolmanneksen vaikutus johtuu tasausvähennyksen suuruudesta, joka on kunnasta riippuen 32–38 prosenttia koko maan keskimääräisen laskennallisen verotulon (tasausraja, 3 780 €/as vuonna 2020) ylittävästä verotulosta. Kunnille, joiden tasauksessa huomioon otettavat laskennalliset verotulot alittavat tasausrajan, tasauslisä kattaa 80 prosenttia tasausrajan ja kunnan laskennallisen verotulon erotuksesta (kuvio 5).

Kuvio 5. Tasausraja, tasauslisä ja tasausvähennys vuonna 2020

Tasattavien verotulojen laajuudella, tasausrajalla ja tasausvähennys- ja tasauslisäprosenttien tasolla on ratkaiseva merkitys järjestelmän kannustinvaikutuksiin. Mitä enemmän tasausvähennys pienentää vahvan verotulon kuntien valtionosuutta, sitä enemmän se heikentää näiden kaupunkien ja kuntien kannustinta kasvattaa väestömäärää, verotulojaan ja elinvoimaansa. Vastaavasti mitä suurempi osa tasausrajan ja kunnan laskennallisen verotulon erotuksesta täydennetään valtionosuutta lisäämällä eli mitä korkeampi tasauslisäprosentti on, sitä pienemmät ovat näiden kuntien kannusteet oman veropohjan vahvistamiseen.

Pahimmassa tapauksessa järjestelmä luo vääränlaisia kannustimia kummassakin päässä – sekä tasauslisää saaville, että niille kunnille, joiden valtionosuutta tasausvähennys pienentää. Julkisen talouden kannalta olisi ehdottoman tärkeää, että valtion rahoitusjärjestelmän ei heikentäisi yhdenkään kunnan kannustimia vahvistaa elinvoimaansa, omaa veropohjaansa ja lisätä omia verotulojaan.

Tasapainoilua riittävän, mutta hyväksyttävän ja nettomääräisesti koko Suomen kehitystä hyödyttävän kuntien välisen tasauksen välillä

Perustuslain mukaan kaikilla kansalaisilla on oikeus riittäviin peruspalveluihin ja edelleen kaikilla kaupungeilla ja kunnilla velvollisuus järjestää palvelut kuntalaisilleen sekä varmistaa niiden jatkuvuus kaikissa oloissa. Valtionosuuksien kautta valtio rahoittaa osansa näistä peruspalveluista.

Verotulojen vahvistuminen ja siitä muutaman vuoden viiveellä seuraava valtionosuuden tasausvähennyksen suureneminen on johtanut usean Uudenmaan kunnan osalta tilanteeseen, jossa kustannuserojen tasauksen tuottama ensimmäisen vaiheen valtionosuus eli valtion rahoitusosuus peruspalveluihin pyyhkiytyy kokonaan tai lähes kokonaan pois tulojen tasauksen takia, ja kunta itse rahoittaa kuntalaisten peruspalvelut käytännössä kokonaisuudessaan omilla verotuloillaan.

Kuntien erilaistuessa kehitys vahvistuu. Vuodesta 2015 vuoteen 2020 Uudenmaan kaupunkien ja kuntien valtionosuutta pienentävä tasausvähennys on kasvanut 23 % –506 miljoonasta eurosta –620 miljoonaan euroon (kuvio 6).

Kuvio 6. Muutoksia Uudenmaan kaupunkien ja kuntien tulotasauksessa 2015–2020, €/asukas

Tulopohjan tasauksen voimakkuus suhteessa kustannuserojen tasaukseen on ongelmallista, sillä myös kaupunkien erityispiirteet ja palvelutarpeet sisältävät sellaisia tekijöitä, joihin valtion rahoituksen tulisi ulottua. Maahanmuuttajataustainen väestö, asuinalueiden eriytyminen kaupunkien sisällä, sosiaalinen eriarvoistuminen, asunnottomuus ja lastensuojelun palvelutarpeen kasvu ovat nimenomaisesti kaupungeille tyypillisiä peruspalvelujen kustannuksiin vaikuttavia tekijöitä. Viime aikoina keskustelu jengiytymisestä on lisääntynyt myös Suomessa ja senkin kaupungit kohtaavat ja ratkovat hyvin todennäköisesti ensimmäisinä.

Valtionosuusjärjestelmän hyväksyttävyyden kannalta on tärkeää, että valtion rahoitus kohdistuisi jatkossa kaikkien kuntien - myös verotuloiltaan vahvojen kaupunkien ja kuntien ja muiden kasvavien alueiden - peruspalveluiden rahoitukseen. Valtionosuusjärjestelmän tulisi sekä taata riittävät palvelut supistuvilla alueilla, mutta myös huomioida kaupungeille tyypillisiä tekijöitä ja niistä aiheutuvia palvelujen järjestämisen kustannuksia. Alueiden eriytyessä ja kuntien välisen tasaustarpeen kasvaessa valtion rahoitusvastuuta peruspalveluista myös yksittäisen kaupungin ja kunnan tasolla ei saa unohtaa.

Ääripäiden lipuminen entistä kauemmaksi toisistaan lisää painetta valtionosuusjärjestelmässä toteutettavalle kuntien väliselle tasaukselle. Jos kehitys jatkuu nykyisellään, tämä tarkoittaa Helsingin, Espoon, Vantaan ja usean muun Uudenmaan kunnan verotulojen vahvistumista, ja siitä seuraavaa tasausvähennysten lisääntymistä edelleen. Valtion rahoitus peruspalveluihin uhkaa vähentyä näissä kunnissa edelleen.

Viimeistään nyt on ajankohtaista kysyä, onko nykyinen valtionosuus – eli tasausjärjestelmä ajan tasalla suhteessa niihin keinoihin, joilla Suomen kestävä julkinen talous ja kansalaisten peruspalvelut turvataan. Valtion rahoitusjärjestelmän tulee tukea sekä kasvavien että supistuvien alueiden tulevaisuutta. Arvovalintoja tulee päivittää. Valtionrahoituksen kriteeristön tulee päivittyä muuttuvan maailman mukana nykyistä paremmin.